华彩集团控制力研究系列之

中国加强国家内部管控的必要性－母子公司管控的深入

作者白万纲：华彩母子公司管控咨询集团董事 
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一．    母子公司管控与国家内部管控

1.    母子公司管控的含义
母子公司管控的核心含义是指大型公司总部或者高层，对下属企业或部门采用的管理控制方式，其目的是为了更好的适应集团型、多元化企业的管理需求。
母子公司管控的概念包含了3个层次的含义：
（1）母公司对子公司的管控，这是最常见的母子公司管控形式，比如宝钢集团对宝钢股份的管控；
（2）母公司对分公司的管控，这种形式也很多见，分公司不具备独立法人资格，在法律上可以分享更多集团公司的资源，比如东方网点网吧的总分管控；
（3）母公司对供应链、联盟的管控，这种形式不多见，一般是实力超群的集团公司才具备这样的能力，比如沃尔马对供应链的管控。

2.    国家内部管控的含义
国家内部管控是指中央政府对地方政府的管控。在中国，中央政府扮演着两个角色：一是管理者，而是委托人。
一方面，中央政府参与国家治理，包括宏观经济目标的设定，政策制度的制定，法律条文的制定；
另一方面，中央政府的经济目标，政策制度，法律条文等的最终落实要依靠地方政府的配合。地方政府的权力唯一来自中央政府的授予，地方政府担负的责任，由中央政府规定和考核监督，这种关系符合经济学中的委托代理关系，其中中央政府是委托人，地方政府是代理人。按照委托代理关系，中央政府给地方政府下达责任指标并进行考核，根据考核结果进行奖惩。
    
3.    两者的联系
从地方政府权力的获得途径来看，按照集团公司的标准，将地方政府看成是中央政府的子公司是合适的，也就是说，国家内部管控可以看成是母子公司管控在国家治理层面的延伸。那么母子公司管控的理念也应该适合国家内部管控。
我们在分析国家内部管控问题的时候，就找到了可以依据的思想框架；我们在治理国家的时候，也可以用母子公司管控的思想来寻求更好的国家治理模式。


二．    中国缺乏国家内部管控的现状
1.    中央政府与地方政府的博弈
母公司如何控制子公司是母子公司管控的焦点，集团公司无法控制子公司，那么这个集团公司没有存在的必要，但是子公司出于自身利益不可避免与母公司进行博弈。这种博弈表现在国家层次就表现为中央政府与地方政府的博弈，在我们设法解决这个博弈带来的危害之前，我们需要先来了解中央政府与地方政府博弈的由来以及表现。

（1）中央政府和地方政府博弈关系的由来
经过20年的市场化改革，我国中央政府与地方政府的关系有了较大调整，初步建立了正确处理中央政府与地方政府关系的基本框架，促进了国民经济和社会的发展。但是，目前中央政府与地方政府的关系中还存在着许多突出的矛盾和问题，既制约着社会主义市场经济新体制逐步完善的进程，也影响着中央与地方、地方与地方之间建立和谐的经济关系，对我国经济发展和政治稳定产生着不同程度的负面效应。
相对于中央政府和非政府主体（指居民、企业和其他团体），中国地方政府的功能和地位具有两个显著的特点：其一，地方政府是中央政府和地方非政府主体的双重利益代表。其二，地方政府是中央政府与非政府主体信息互通的中介和桥梁。没有各级地方政府所组成的管理信息网络，中央政府和社会非政府主体之间的信息沟通必然会产生难以想象的巨大信息成本，以至于这种沟通简直无法实现。地方政府的上述两个特点，决定了它在中央政府和各地非政府主体之间的中介代理角色。一方面，地方政府代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益最大化。地方政府的这种地位和功能被称为地方政府的双向代理。
    由于地方政府既代理中央政府，又代理地方非政府主体。因此，中央政府和地方政府的目标间必然是既存在一致性，又存在差异性。在地方政府和中央政府的目标不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈的可能性。
就像母子公司管控中，一个集团公司的子公司一方面代表了母公司的利益，作为集团的一部分需要执行母公司的战略规划；另一方面，子公司又更希望自身能获得更大的发展，而不愿意为了集团战略牺牲自身利益。子公司作为集团的代理人也体现出了双向代理，如何解决这个问题是母子公司管控的难题。
我们以最近一段时间的房地产调控为例。早从2003年本轮宏观调控还没有正式开始时起，中央政府就已经试图对房地产市场进行宏观调控，并要求地方政府采取相应措施。但是，这些政策在一定程度上被地方政府消解了，在2004年这个“宏观调控年”，房地产市场反而愈来愈趋于非理性。 
　　个中原因不难理解。房地产市场呈现繁荣景象，哪怕是非理性的繁荣，都可以增加城市官员的政绩、增加城市政府的批地收入和财政收入。因此，地方政府或明或暗、有意无意地采取一些政策措施，推动地价、房价上涨。同时，地方政府在制定本地房地产政策之时，也倾向于最大限度地利用中央政府的鼓励性政策，而最低限度地遵守中央政府的限制性政策。并且，地方政府经常利用中央政府政策上的漏洞。
事实上，这样的例子我们还可以举出很多。就像集团公司的母子公司管控问题不可放纵一样,作为一个国家,如何加强中央政府的控制力,加强宏观调控的有效性,已经成为中国需要认真考虑的问题。

 (2)中央政府与地方政府在制度变迁上的博弈
制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定有效的）结构来减少不确定性。
从理论上讲，制度变迁

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